Fremtidsvisionen er ikke det rene gætteværk. Stemplet med ministerbetjening er endnu ikke set – og kan ikke endnu bruges lovligt til at stoppe aktindsigt. Men derudover er der tale om en sag, der faktisk har været afdækket gennem aktindsigt under den gældende offentlighedslov.
Sagsforløb
En overraskende stigning
I 2004 fortæller daværende socialminister Henriette Kjær Folketinget, at der er sket en stigning i antallet af handicappede, der får betalt en personlig hjælper, på næsten 30 pct.
Stigningen er sket til trods for, at ministeren året før opfordrede kommuner og amter til at spare – og dermed understøtte regeringens skattestop – ved at skære ned på bevillingerne til de personlige hjælpere for handicappede.
Stigningen fremgår af den grundtakstredegørelse, ministeren har sendt til Folketinget, og som indeholder opgørelser over bl.a. hjælperordningen for handicappede. Mens der i 2002 var 839 ordninger, er der i 2003 væsentlig flere, nemlig 1068 ordninger, oplyser ministeren.
En så kraftig stigning under en sparekampagne vakte undren, ikke mindst blandt socialrådgivere, der havde oplevet, at antallet af afslag på ansøgninger om hjælp til handicappede tværtimod voksede.
Journalisten Jesper Tynell fra DR-Orientering laver research på, hvad der er sket, og konstaterer, at de tilgængelige oplysninger faktisk er modstridende.
Servicestyrelsen er den myndighed, der bl.a. følger udviklingen i hjælp til handicappede.
På styrelsens hjemmeside kan han se, at antallet af hjælperordninger for handicappede er faldet med 12,5 pct. – nemlig fra 4. kvartal 2002 til 4. kvartal 2003.
Servicestyrelsen sorterer under Socialministeriet – og i ministeriet viser der sig at være en anden opfattelse – her oplyses det, at antallet af hjælperordninger ikke er faldet, men at det i flere år har været stabilt.
Kort efter forsvinder de tal, der viser et fald, fra Servicestyrelsens hjemmeside, og Socialministeriet sender DR-redaktionen en e-mail.
Her slår ministeriet fast, at der er sket en stigning i antallet af hjælperordninger på næsten 30 pct. Der henvises til den såkaldte Grundtakstredegørelse, som socialministeren netop har sendt til Folketinget:
Servicestyrelsen har nu checket tallene, og det er de oplysninger, som fremgår at grundtakstredegørelsen, der er korrekte. Det vil sige, at der har været en stigning i antallet af personer med handicaphjælpere efter servicelovens § 77.
Siden bliver redaktionen ringet op af Servicestyrelsens direktør. Han siger, at de tal, der er fjernet fra hjemmesiden, var fejlagtige, og at antallet af hjælperordninger er steget, som det også fremgår af ministerens redegørelse til Folketinget.
DR-Orientering begærer aktindsigt i de dokumenter, der indeholder styrelsens bidrag til Grundtakstredegørelsen, og får en måned efter så meget af materialet, at det kan konstateres, at stigningen på de 30 pct. ikke holder – og at dét var noget, Socialministeriet vidste, da redegørelsen blev sendt til Folketinget.
Beregningen tager nemlig ikke hensyn til, at der er forskel på antallet af indberetninger fra kommuner og amter i de perioder, der sammenlignes.
Da kommuner og amter blev anmodet om at indberette antallet af ordninger for 4. kvartal 2002, var der flere kommuner og amter, der ikke indberettede.
Derfor registreredes et meget lille antal hjælperordninger.
Et år senere indberetter de fleste kommuner og amter derimod antallet af hjælperordninger for 4. kvartal 2003.
Sammenligner man derefter de samlede opgørelser – uden at tage højde for, at der mangler mange kommuner og amter i den første – ja, så får man en stigning.
Men den viser kun, at der nu er talt op i flere kommuner og amter – ikke at flere handicappede har fået en personlig hjælperordning. Tværtimod viser tallene nu, at der reelt er sket et fald på omkring 10 pct. i de kommuner og amter, der har indberettet begge år.
Dokumenterne fra aktindsigten viser, at det ikke er et hændeligt uheld. Det er noget, der har været kendt i både styrelsen og ministeriet fra starten af arbejdet med socialministerens redegørelse.
Det fremgår af en e-mail fra en fuldmægtig i styrelsen til socialministeriet. Her står
Faktum er at flere kommuner og amter ikke har svaret på §77 for 4. kvartal 2002 – en problemstilling vi har gjort opmærksom på i afsnit 4 af den første udgave af grundtakstredegørelsen.
Det er altså nu dokumenteret, via aktindsigt, at ministeriet har fået at vide, at tallene for 2002 og 2003 ikke kan sammenlignes.
Alligevel findes forbeholdet ikke i den Grundtakstredegørelse, som socialministeren sender til Folketinget – under ministeransvar. Folketinget bliver ikke orienteret om, at stigningen på de 30 pct. i virkeligheden ikke siger andet, end at talmaterialet var yderst mangelfuldt.
Vurdering
Et vanskeligt valg
Under en ny offentlighedslov med en ministerbetjeningsregel som den, Offentlighedskommissionen foreslår, vil udgangspunktet for en journalistisk research i denne sag være,
- at folk, der arbejder med handicappede, har sagt, at antallet af hjælpeordninger falder,
- at Servicestyrelsens hjemmeside har vist en opgørelse, der viser et fald på 12,5 pct.,
- at Grundtakstredegørelsen, Socialministeriet og Servicestyrelsen nu siger, at antallet er steget med 30 pct., og
- at der i styrelse og ministerium i det mindste må ligge dokumenter, der viser, hvad styrelsen har indberettet til ministeriet.
Selve redegørelsen er der adgang til, når den er afgivet til Folketinget. Men den indeholder ikke noget, der kan anfægte de 30 pct.
Det, som journalisten ikke har – men som ville gøre det muligt at afsløre, at stigningen på 30 pct. i antallet af hjælperordninger ikke er, hvad den giver sig ud for at være – det er
afsnit 4 i den første version af redegørelsen, og
fuldmægtigens e–mail til ministeriet.
Aktindsigt med ministerbetjening
Journalisten kan søge aktindsigt – og her bør han henvise til alle de bestemmelser, der giver mulighed for aktindsigt – på trods af ministerbetjeningen.
De findes, og vi ser på dem i det følgende. Men de er gennemgående vanskeligere at få styr på end deres modsætning – reglerne om alt det, der ikke skal gives aktindsigt i.
Offentlighedskommissionens betænkning opremser de forskellige typer dokumenter, der kan unddrages fra aktindsigt. Det er
udkast til ”talepapir” og ”beredskabstalepunkter”, udkast til pressemeddelelser, udkast til bidrag til besvarelse af folketingsspørgsmål, notater, redegørelser, idékataloger, sagkyndige udtalelser og vurderinger, handlingsplaner osv.
Der kan derfor ikke være megen tvivl om, at Servicestyrelsens bidrag til daværende socialminister Henriette Kjærs Grundtakstredegørelse omfattes af ministerbetjeningen.
Den afslørende e-mail kan siges at være en faglig udtalelse eller vurdering, og den vil derfor også umiddelbart være omfattet af ministerbetjeningen.
På dette grundlag kan man let forestille sig, at en myndighed, der er sig fuldt bevidst, at ministeren kan komme i klemme, vil foretrække at afgøre sagen ved at afslå aktindsigt med henvisning til netop reglen om ministerbetjening.
Kommer dette afslag, sidder journalisten med sin oplevelse af, at noget er galt – men uden eksakt viden om, hvor beviserne findes.
Fortæl det og væk politikerne
Journalisten sidder dog stadig med nogle muligheder.
Han kan skrive, at folk, der har indsigt i handicaphjælpen har en fundamental anden opfattelse end ministeren – og at styrelsen først havde tal på sin hjemmeside, der understøttede denne oplevelse, men at tallene nu er forsvundet.
Det kan interessere f.eks. politikere i oppositionen og få dem til at stille spørgsmål i Folketinget – spørgsmål, som ministeren skal svare på, i overensstemmelse med ministeransvarlighedssloven:
§ 5. En minister straffes, hvis han forsætligt eller af grov uagtsomhed tilsidesætter de pligter, der påhviler ham efter grundloven eller lovgivningen i øvrigt eller efter hans stillings beskaffenhed.
Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 finder anvendelse, såfremt en minister giver folketinget urigtige eller vildledende oplysninger eller under folketingets behandling af en sag fortier oplysninger, der er af væsentlig betydning for tingets bedømmelse af sagen.
Men de senere års politiske historie rummer eksempler på, at ministre ikke nødvendigvis lever op til bestemmelsen i stk. 2.
Det skyldes, at eksistensen af et flertal i Folketinget bag den siddende regering gør det lidet sandsynlig, at bestemmelsen vil blive brugt.
Der er således ingen garanti for, at historien kan komme frem ad den vej.
Find en kilde
En anden mulighed er at bruge sit eller andre kontakters netværk for at finde en embedsmand, der kan – og vil – fortælle, hvad der er sket.
Det er muligt – der findes mange eksempler på embedsmænd, der har haft en så stærk holdning til deres forpligtelser over for borgerne og samfundet, at de har afsløret politisk-administrative fupnumre eller det, der er værre.
Det er som regel sket anonymt.
Anonymiteten bakket op af den journalistisk-etiske grundsætning om, at en journalist ikke afslører sine anonyme kilder, er velkendt, ikke mindst i politiske skandaler.
Den er absolut anvendelig, men den har den alvorlige bagside, at den ikke nødvendigvis giver journalisten et dokumentationsmateriale, som de implicerede politikeres spindoktorer og gruppefæller ikke kan anfægte.
Skal et anonymt udsagn stå stærkt, skal det helst bakkes op af ordrette citater fra hemmeligholdte dokumenter. Men sådanne citater kan bringe anonymiteten i fare i sager, hvor kilden er en af meget få, der har adgang til det eller de citerede dokumenter.
Det hører med i billedet, at den slags kilder kan være vanskelig at få fat på for journalister, der ikke har et godt personkendskab på området. Har man ikke det, risikerer man gennem en jagt på kilder at alarmere systemet i en sådan grad, at det bare vil skræmme mulige kilder fra at sige noget.
Klag – helt til tops
Endelig er der muligheden for at klage over afvisningen af aktindsigt.
Sammen med indførelsen af ministerbetjening som grundlag for afvisning er der indsat nogle ’kattelemme’, man – som nævnt i indledningen – kan komme ind gennem, men de er, som påvist flere steder i denne bog, et tidskrævende og kompliceret arbejdsredskab.
Og de er næppe, i denne sag, til at lukke op:
Forvaltningslemmen: Den ovenfor beskrevne sag handler om ministerens politiske arbejde, hvor der gives en tilbagemelding, der indgår i regeringens og Folketingets politiske arbejde. Det er derfor ikke en upolitisk forvaltningsafgørelse.
Dokumentlemmen: De dokumenter, Servicestyrelsen i den beskrevne sag har sendt til ministeriet, tilhører ikke de dokumenttyper, der nævnes i bestemmelsen.
Nærmest er nr. 3, der giver aktindsigt, når
dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder.
Men der er ikke tale om et selvstændigt dokument – kun et udkast til en redegørelse.
Udstregningslemmen: Man kommer unægtelig nærmere sagens faktiske grundlag, hvis man ser første udkast til redegørelsen med embedsmandens advarsel og hans påpegning af, at sammenligningsgrundlaget ikke er reelt.
Og det er ifølge bemærkningerne også meningen:
Udtrykket oplysninger om en sags faktiske grundlag (…) omfatter (…) ”egentlige faktuelle oplysninger” samt andre oplysninger, der medvirker til at skabe klarhed om sagen, herunder oplysninger om de metoder og forudsætninger, som en forvaltningsmyndighed har anvendt ved fastlæggelsen af de ”egentlige faktuelle oplysninger”.
Umiddelbart skulle man mene, at oplysningen om, at man ikke uden videre kan sammenligne resultaterne fra 2002 med dem fra 2003, er relevant for sagen, sådan som det kræves, ligesom det kan siges at være en faktisk oplysning,
der er indgået i sagen, og som taler imod myndighedens beslutning.
Men der er jo problemet med den ”efterfølgende irrelevans”, der dukker op, hvis
sagens udvikling indebærer, at oplysningerne er irrelevante, fordi de blevet erstattet med bedre og opdaterede oplysninger.
Man kan med nogen ret betvivle, at oplysningerne er blevet opdateret med ”bedre” oplysninger, hvis ”bedre” skal forstås som ”mere korrekte”.
Men muligheden består for, at opdateringen i sig selv udlægges som tilstrækkelig grund til at afvise aktindsigt på det grundlag.
Vurderingslemmen: Denne kattelem giver aktindsigt til oplysninger om ”interne faglige vurderinger i endelig form”, også selv om de indgår i ministerbetjening.
Men er der tale om en ”faglig” vurdering, og har den en ”endelig” form?
I denne sag er det kun den grundtakstredegørelse, der afleveres til Folketinget, der kan siges at have endelig form.
De tidligere versioner er der ikke adgang til, for de er udkast eller foreløbige versioner.
Ikke en jordisk chance
Som man kan se, er aktindsigt efter Offentlighedskommissionens lovudkast en ligning med mange ubekendte – og vide muligheder for skøn.
Vi vil ikke garantere, at der ikke i betænkningens 1216 sider gemmer sig andre ’kattelemme’ eller ’forstoppelser’, der kan bruges til at åbne eller lukke for adgang til aktindsigt.
Men under alle omstændigheder er der her tale om skøn, som det er umuligt at kontrollere for den journalist, der sidder og bokser med sagen om hjælperordningerne for handicappede.
Han har ikke en jordisk chance for at foretage alle disse afvejninger af, hvilken ’kattelem’, der måske står åben og kan bruges.
Han kender hverken eksistensen eller indholdet af de afslørende dokumenter og ved derfor ikke, hvor han skal sætte ind.
Det vil i den situation være praktisk at skyde med ’spredehagl’ og henvise til alle de bestemmelser, der kan indeholde den rigtige undtagelse.
Det gælder både begæringer om aktindsigt og eventuelle efterfølgende klager.
På baggrund af erfaringerne med myndighedernes behandling af aktindsigtsansøgninger og klager under den gældende lov, er der ikke nogen grund til at tro, at det nødvendigvis giver aktindsigt.
Til gengæld kan det have betydning, hvis sagen ender hos Ombudsmanden, at han kan se, at der specifikt er henvist til et retsgrundlag, som myndighederne har negligeret. Ombudsmanden kan nemlig udtale kritik, og det burde gøre indtryk på myndighederne.
Gør vi hele regnebrættet op, forekommer det os mest sandsynligt, at forsøget på at afsløre den ovenfor beskrevne sag gennem aktindsigt ville have meget svære vilkår under den nye lov – med muligheden for ministerbetjening.
Det er muligt, at der ad åre vil findes en ombudsmandspraksis, der har åbnet en af ’kattelemmene’, der så kan give adgang til aktindsigt i sager, der kan minde om denne.
Men det sker i bedste fald – ad åre.
