En yndet disciplin i det ministerielle spin er det, man kunne kalde bearbejdelse af den politiske jordbund gennem præsentation af statistik.
Den amerikanske forfatter Mark Twain sagde ganske vist, at
der er tre slags løgn: løgn, forbandet løgn og statistik,
men af og til må der mere til – præsentationen og/eller tilrettelæggelse må klare det, som statistikken ikke i sig selv formår.
Sagen om hjælperordningerne for handicappede, som vi gennemgik ovenfor, er et eksempel på det.
Sagen om kommunerne, der pludselig viste sig at være danmarksmestre i aktivering er en anden.
Som det fremgår af denne bemærkelsesværdige sag – hvis afdækning var en af årsagerne til, at DR-Orienterings Jesper Tynell modtog Cavlingprisen 2009 – blev der gjort meget for at undgå, at dokumenterne kom frem, da journalisten begærede aktindsigt.
Begæringen handlede om en sag, hvori daværende beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen, hans ministerium og Arbejdsmarkedsstyrelsen havde hovedrollerne.
Sagsforløbet
Tabersagen, der gav gevinst
I april 2004 sad daværende beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen med en sag, der lignede en tabersag.
Arbejdet med en ny kommunalreform var i gang, og beskæftigelsesministeren skulle bidrage med en nedlæggelse af Arbejdsformidlingen, AF – for arbejdet med at skaffe job til ledige på dagpenge skulle lægges ud i kommunerne.
Men samtidig med, at beskæftigelsesministeren gjorde klar til forhandlinger med de politiske partier og arbejdsmarkedets parter, kørte der pressehistorier om, at kommunerne ikke var gode til aktivering – og at de i hvert fald ikke var så gode som AF.
Netop da skete der noget, der gjorde arbejdet lettere for ministeren:
Arbejdsmarkedsstyrelsen sivede et notat, der viste, at kommunerne faktisk var bedre end AF til at få folk i arbejde, når man sammenlignede den såkaldte udslusningsprocent, dvs. andelen af dem, der kommer i arbejde igen efter endt aktivering.
Timingen var perfekt og – som mange havde mistanke om – ikke tilfældig. Mange fandt, at rapporten måtte være politisk bestillingsarbejde, og at den oven i købet ”ikke var særlig lødig”, som Dansk Arbejdsgiverforenings daværende arbejdskraftchef, Tina Voldby, udtrykte det i DR-Orientering.
Men det fik ikke politisk betydning. Flertallet bag regeringen gik ind for, at kommunerne skulle have opgaven.
Begge vurderinger – at regeringen havde bestilt resultatet, og at regnemetoden ikke var særlig lødig – viste sig at slå til.
Det skete dog først mange måneder senere, da DR-Orientering havde fået kæmpet sig frem til aktindsigt i alle dokumenter, der handlede om rapporten.
I det øjeblik afsløredes det, hvordan det lod sig gøre at få det til at se ud, som om kommunerne var dobbelt så gode til aktivering som AF.
Tricket bestod i, at Beskæftigelsesministeriet i en e-mail – der først langt senere kom frem gennem aktindsigt – beder Arbejdsmarkedsstyrelsen lave et notat, der kan ”vende debatten”, som det udtrykkes.
Ministeriet giver også anvisning på, hvordan styrelsen kan gøre det:
I forbindelse med ministerens møder med de politiske partier, LO og DA (ikke mindst dagens møde med Marianne Jelved) – og generelt i medierne – rejses ofte at kommunernes beskæftigelsesindsats og resultater er meget dårlige.
Til brug for de kommende politiske forhandlinger om en enstrenget beskæftigelsesindsats (…) bedes Arbejdsmarkedsstyrelsen overveje, hvorvidt der foreligger data og resultater, der om nødvendigt kan bruges til at ’vende debatten’ ved at anskueliggøre, at kommunernes resultater og effekter ikke er så dårlige (både i sig selv og set i forhold til AF). (…) En mulighed er at fremhæve, at kommunerne gennemsnitligt har højere effekter for så vidt angår udslusningsmål (…) end AF.
Man kan sige, at den sidste sætning blot lyder som en henstilling eller et forslag. Men læses den med embedsmandsbriller – og i sammenhæng med understregningen af, at ministeren hele tiden bliver mindet om kommunernes dårlige resultater – er der ingen tvivl: Her er et forslag, man ikke siger nej til i det danske embedsmandssystem.
Da denne e-mail sendes, er beskæftigelsesindsatsen delt mellem kommunerne og AF.
Kommunerne tager sig af kontanthjælpsmodtagere, der er ledige, mens AF tager sig af ledige, der modtager dagpenge.
Kontanthjælpsmodtagerne bliver i kommunerne, efter de daværende regler, aktiveret så snart de bliver ledige eller kort tid efter. Dagpengemodtagerne bliver i AF først aktiveret efter et år med resultatløs jobsøgning. Dertil kommer, at det er lettere at få korttidsledige i arbejde end langtidsledige. AF har derfor den tungeste aktiveringsopgave.
Beskæftigelsesministeriet beder med andre ord Arbejdsmarkedsstyrelsen om at sammenligne kommunernes resultater med korttidsledige, arbejdsmarkedsberedte personer – med AFs resultater med langtidsledige, der mindst har været uden job på arbejdsmarkedet i et år.
Og sådan får Claus Hjort Frederiksen et notat, som han kan påstå viser, at det vil være langt bedre at flytte arbejdet med at skaffe jobs til de ledige over i kommunerne, som led i daværende indenrigsminister Lars Løkke Rasmussens kommunalreform.
Bestilt arbejde
Syv måneder senere krakelerer historien, og mistanken om, at rapporten var bestilt arbejde til ministeren – og ikke særlig lødigt – bliver bekræftet. Først af resultatet af en aktindsigtsprocedure, dernæst senere af Claus Hjort Frederiksen selv, da dokumentationen til sidst blev så stærk, at han under ministeransvar må besvare spørgsmål om notatets baggrund i Folketinget.
Jo der var tale om
notater, ministeriet bestilte i Arbejdsmarkedsstyrelsen i forbindelse med offentliggørelsen af regeringens udspil til strukturreform
og om sammenligningen indrømmer ministeren, at:
Udslusningseffekten måler alene, hvor høj selvforsørgelsesgraden er EFTER afslutningen af aktiveringen (…) Sandsynligheden for at komme i beskæftigelse er højere tidligt i ledighedsforløbet end senere i forløbet. Når kommunerne således i højere grad end AF aktiverer tidligt i ledighedsforløbet, er sandsynligheden for, at de ledige vil få et job, uanset om de bliver aktiveret eller ikke, derfor højere.
Det tager syv måneder at komme så langt. Og da er Claus Hjort Frederiksens politiske problemer med at få nedlagt AF – og få aktiveringen flyttet til kommunerne – løst. Reformen er da vedtaget i Folketinget.
Vejen til afsløringer er som allerede påvist i denne bog ofte brolagt med det politisk-administrative systems uvilje og kreative tænkning. Aktindsigten bliver her forhalet, og derudover bliver dét, vi i denne bogs del 1 kaldte ’udeladelses-metoden’, i høj grad benyttet: Der kommer en bunke dokumenter, som hævdes at omfatte alle informationer, der er adgang til efter loven – og medsendte journal-oversigter ser ud til at bekræfte det. En højtstående repræsentant for Arbejdsmarkedsstyrelsen bedyrer i et radiointerview, at alt er udleveret.
Granskning af dokumenterne viser imidlertid, at det ikke er sandt – der henvises bl.a. til et brev, der ikke er med.
Yderligere brevvekslinger og forhalinger tager mere tid, men syv måneder efter kommer de sidste og afslørende dokumenter frem.
Vurdering
En nærværende minister
Ministeren er meget nærværende i denne fortælling.
Det er ham, der skal have aktiveringsbrikken til at falde på plads i puslespillet med kommunalreformen.
Derfor er det ham, der har problemer med de negative pressehistorier om kommunerne, der simpelt hen ikke er gode nok til at få ledige i arbejde.
Der henvises da også direkte til Claus Hjort Frederiksen i den e-mail, som bestiller en rapport, der på et ’ikke særlig lødigt’ grundlag vender om på virkeligheden og gør kommunerne til aktiveringskampens helte.
Han er også meget til stede i en såkaldt kommunikationsplan, som også dukker op i brevvekslingen mellem ministeriet og styrelsen. Den fastsætter en strategi for, hvordan styrelsens notater skal lækkes til bestemte medier i dagene før og lige efter ministerens præsentation af reformen.
Der er ingen tvivl om, at vi her er inde i kerneområdet af ministerbetjeningen. Der er tale om e-mails og dokumenter, der fyger frem og tilbage mellem et ministerium og en underordnet myndighed, og formålet er at bringe ministeren i den gunstigst mulige position til
de kommende politiske forhandlinger om en enstrenget beskæftigelsesindsats
som der står i sagens måske mest afgørende dokument – den e-mail, hvori ministeriet bestiller den rapport, der kan ”vende debatten”. Denne e-mail gennemhuller påstanden om, at der ikke er tale om bestilt arbejde, og den viser, hvordan ministeriet giver besked på, hvordan regnestykket skal stilles op for at give det ønskede facit.
Offentlighedskommissionen skriver, at også den slags dokumenter skal betragtes som ministerbetjening og derfor undtages for aktindsigt:
Foruden de nævnte notater mv. vil også den skrivelse, hvorved et ministerium anmoder f.eks. et andet ministerium, om bistand mv., være omfattet af bestemmelsen.
E-mailen er helt klart omfattet af ministerbetjeningen i den foreslåede nye offentlighedslov, sådan som den defineres af kommissionen.
Hvad med ’kattelemmene’?
Eksercitsen med at vise, at kommunerne er bedre end AF til at få folk i arbejde, er så politisk som noget i denne verden og indeholder ingen af de elementer, der er forbeholdt ministeren som forvaltningschef.
Det er ikke en konkret forvaltningsafgørelse, det drejer sig ikke om kontraktforhold og det angår ikke ministeriets kontrol eller tilsyn med dets underordnede myndigheder. Forvaltningslemmen er lukket.
Hvis der skal være mulighed for at bruge udstregningslemmen og kræve ekstrahering – adgang til dele af e–mailen – forudsætter det, at indholdet ikke er
interne og eksterne faglige vurderinger eller politiske og strategiske udtalelser,
og det vil det være svært at mene om en e–mail, der redegør for en del af strategien for politiske forhandlinger.
Det samme gælder den kommunikationsplan, der fastsætter, hvordan debatten skal ”vendes” omkring det tidspunkt, hvor reformen skal præsenteres.
Der kan muligvis skaffes ekstrahering fra Arbejdsmarkedsstyrelsens notater af opgørelser omkring kommunernes og AFs resultater og de metoder og forudsætninger, der har været brugt til opgørelserne.
Noget sådan åbner lovudkastet strengt taget mulighed for, men det er en begrænset mulighed. Kommissionen skriver, at det f.eks. kan være, hvordan man optæller antallet af biler på en motorvej. Det vil formentlig give mulighed for at se tallene i det notat, ministeren har bestilt. Det har bare ikke nogen betydning, for disse oplysninger er allerede offentliggjort og givet til pressen.
Det betyder, at i bedste fald kunne man afsløre, hvilke undersøgelsesresultater, Arbejdsdirektoratet stiller op mod hinanden.
Men man kan ikke afsløre, at det er noget, ministeren og hans embedsmænd bestiller for at ’vende debatten’.
Man kan sige, at ministeriets e-mail angiver en metode og en forudsætning for opstillingen, men det er også politiske og strategiske overvejelser. Det handler ikke om, hvordan man skal optælle aktiverede – men om hvordan man skal præsentere og udlægge tallene.
Udstregningslemmen forekommer os derfor også at være lukket.
Det betyder efter vor opfattelse, at ministerbetjeningen gør det udelukket at få indsigt i, hvordan en politisk afgørelse kan lempes igennem ved hjælp af et ”ikke særlig lødigt” materiale, der bestilles til ministeren hos en underordnet myndighed.
Da der ikke er andre mulige kattelemme at falde tilbage på, forekommer det usandsynligt, at denne sag nogensinde ville blive afdækket under den nye offentlighedslovgivning.
