Forslaget om at lukke af for aktindsigt i ministerbetjening bygger ikke på indsamlede erfaringer.
Det har vi kommissionsformanden, ombudsmand Hans Gammeltoft-Hansens ord for:
Det er ikke en direkte for kommissionens medlemmer dokumenteret erfaringsbaseret virkelighed. Men det er – når vi taler om kommissionens medlemmer – en refereret virkelighed, som for os er blevet en forestillet virkelighed. Om det vil jeg sige, at en forestillet virkelighed kan jo – det ved vi fra mange menneskelige forhold – være mindst lige så reel som den erfaringsbaserede.
Det betyder ikke, at der overhovedet ikke findes eksempler på, hvordan kreative embedsmænd fungerer i en situation, hvor tankerne og den sproglige innovation skal kunne rulle frit, og hvor alt er til diskussion – altså lige med undtagelse af den politiske konklusion.
Sådan er det som regel i et system, hvor forvaltningschefen også er politisk chef. Sådan er det også, når der ikke blot er én chef, men som i dette eksempel, der stammer fra dagbladet Information, en hel forsamling af politiske chefer – nemlig regeringen.
Sagsforløb
Premiere med nachspiel
Mandag den 4. december 2006 er der premiere i Grand Teatret i Mikkel Bryggersgade i det indre København.
Efter at rulleteksterne er forsvundet og lyset tændt, går de fleste premieregæster til baren. En af dem dropper dog muligheden for at skylle beretninger om krig, nedværdigende behandling, tortur og ansvar ned med en drink.
I stedet haster han gennem de krogede gader til et af de store, tidligere forsikringspalæer ved Holmens Kanal.
Premierefilmen er journalisternes Christoffer Guldbrandsens og Nils Giversens senere så omstridte tv-dokumentarfilm Den hemmelige krig – der rejser spørgsmålet, om Danmark ved at overlade en større gruppe afghanske fanger til amerikanske styrker havde krænket folkeretten.
Manden, der ikke giver sig tid til en drink, er forsvarsminister Søren Gades særlige rådgiver – eller spindoktor – Jakob Winther.
Målet for hans tur gennem København er Forsvarsministeriet, hvor 15 medarbejdere sidder og venter på hans beretning.
Mødet i Forsvarsministeriet er et vigtigt led i regeringens afværgeaktion mod filmens indhold – en afværgeaktion, der også omfatter Statsministeriet og Udenrigsministeriet.
Mødet er vigtigt, fordi afværgeaktionen her får et input om filmens faktiske indhold. Jakob Winther havde forud for premieren efter eget udsagn samlet sig viden om filmen fra Guldbrandsens og Giversens interviews og andre kilder. Det havde han indviet Statsministeriets og Udenrigsministeriets spindoktorer i.
Den mandag aften er de tre ministerier i højeste alarmberedskab. Nogle dage før, fredag den 1. december, havde daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen lovet Udenrigspolitisk Nævn, at regeringen ville komme med en redegørelse for danske styrkers håndtering af fanger under aktioner i Afghanistan i første halvår af 2002.
Afværgeaktionen var således allerede i gang – men først nu, da Winther præcist kunne identificere de problemer, filmen rejste, kunne modoffensivens mål udpeges.
Vi kan følge processen, hvor et stort antal embedsmænd fra de tre ministerier arbejdede sammen på tværs af alle ministerieskel, netop fordi de forskellige udkast til statsministerens lovede redegørelse blev sendt mellem de tre ministerier.
Dermed blev de efter den gældende offentlighedslov eksterne og dermed blev informationer tilgængelige gennem aktindsigt i det omfang, de ikke handlede om sikkerhed, forholdet til udlandet, etc.
I juli 2007 lå de omsider på Information, der gennemgik deres indhold den 25. juli, dvs. næsten otte måneder efter, at arbejdet foregik.
En redegørelses anatomi
Af aktindsigten kan man stykke ministeriernes koordinerede bestræbelser sammen.
Afværgeaktionen starter samme dag, som Anders Fogh Rasmussen bebuder en redegørelse, og der arbejdes ihærdigt på den, indtil dagen før den offentliggøres, onsdag den 13. december ved middagstid.
I forskellige udkast kan man følge, hvordan formuleringerne på de afgørende punkter bliver pudset af og står skarpere og skarpere.
Man kan også se, at embedsmændene fra de tre ministerier i starten ikke er bange for formuleringer, der giver plads til lidt tvivl og lidt usikkerhed.
Men efterhånden som arbejdet skrider frem, forsvinder tvivlen og antydningerne af usikkerhed for at give plads for afklaret skarphed.
Det gælder f.eks., at USA og Danmark ikke har samme opfattelse af, om fangne talebaner er omfattet af Genève-konventionerne om behandling af krigsfanger.
Her refererer første udkast uenigheden sådan:
Uanset at regeringen ikke er enig i alle elementer i den amerikanske analyse, hvorefter de tilbageholdte ikke tildeles rettigheder direkte i medfør af 3. eller 4. Genève-konvention…,
men allerede i næste udkast bliver det til
Uanset at regeringen ikke måtte være enig i alle elementer i den amerikanske analyse, hvorefter …,
og da er den tidligere direkte konstaterede uenighed – med ordene ’måtte være’ – blevet reduceret til en mulig uenighed.
I den endelige version er alle spor af egentlig uenighed imidlertid forsvundet. Der står:
For så vidt angår det forhold, at den amerikanske retsopfattelse indebar, at Al Qaida og Taleban ikke kunne få status som krigsfanger, bemærkes dernæst, at denne fortolkning af konventionen – uanset at den kunne give anledning til nogen tvivl – ikke indebar afvigelser i forhold til de tilbageholdtes rettigheder af en så vigtig karakter, at man fra dansk side af den grund ikke kunne overlade tilbageholdte personer til de amerikanske styrker
og hermed er uenigheden blevet til en forbipasserende tvivl, som regeringen ikke finder nogen grund til at lade få indflydelse på sagen.
Spørgsmålet om USA’s holdning til den 3. Genève-konvention giver anledning til en konstatering af, at
den amerikanske retsopfattelse som minimum (…) indebar, at alle tilbageholdte ville blive behandlet humant og dermed ikke ville blive udsat for tortur og anden grusom, umenneskelig og nedværdigende behandling,
hvori man aner en afsmitning fra konventionsteksten, der forbyder
vold mod liv og legeme, i særdeleshed mord under enhver form, lemlæstelse, grusom behandling og tortur (…) krænkelse af den personlige værdighed, i særdeleshed ydmygende og nedværdigende behandling.
Det bliver siden til
Sammenfattende indebar den amerikanske retsopfattelse således som minimum, at alle tilbageholdte ville blive behandlet humant og dermed ikke ville blive udsat for tortur eller anden mishandling,
hvilket er en ændring, der bringer den danske formulering nærmere på daværende præsident George W. Bush’ regelsæt for talebaners og Al Qaida-folks status som fanger. Her står:
The detainees will not be subjected to physical or mental abuse or cruel treatment
(De tilbageholdte vil ikke blive udsat for fysisk eller psykisk mishandling og grusom behandling).
Der er også oplysninger, der medtages, for siden at forsvinde:
I starten af forløbet optræder en oplysning om, at de implicerede danske enheder (med kodenavnet Task Group Ferret) havde udarbejdet instruktioner for behandling af fanger.
Der er også en oplysning om, at Forsvarsministeriet ikke blev orienteret, da de danske soldater under en aktion den 17. februar 2002 tilbageholder 31 afghanere.
I begge tilfælde er det oplysninger, der var ukendt for offentligheden, og embedsmændene endte med at foretrække, at sådan skulle det fortsat være.
Frifindelse fra første dag
Dommen i regeringens redegørelse lyder på pure frifindelse, og det kommer ikke som nogen stor overraskelse.
Hvad der virker mere interessant er, at frifindelsen findes allerøverst på det allerførste udkast fra embedsmændene. Undervejs forsvinder det fra udkastene for så i den endelige version at komme – som konklusion – i en ny formulering i redegørelsens slutning.
Men hele tiden har embedsmændene altså kendt facit – deres opgave var at finde et regnestykke, der gav netop det facit.
Opgaven var ikke at undersøge, om filmen Den hemmelige krig indeholdt forhold, den danske stat skulle tage op til overvejelse. Opgaven var at fastslå så klart og skarpt som muligt, at – som statsministeren formulerede det:
Der er ikke fugls føde på den sag!
Information giver denne gennemgang af den forudgående ”frifindelse”:
Det fremgår af de indledende linjer i det allerførste udkast til redegørelsen, der udgør et såkaldt resumé, trykt i kursiv, som kun findes i dette udkast. Resuméet frikender pure regeringen på seks punkter.
De første to lyder: ”Redegørelsen fastslår, at regeringen ikke (har) misinformeret Folketinget, ligesom regeringen heller ikke har forholdt Folketinget oplysninger.”
Den næste gælder den amerikanske regerings omstridte fortolkning af Genève-konventionerne, der f.eks. ikke anerkender taleban-soldater eller Al Qaida-krigere som krigsfanger: ”USA’s position vedr. Genève-konventionerne anvendelse i Afghanistan var offentligt kendt”.
Den fjerde drejer sig om det forsvarlige i at overdrage fanger til amerikanerne: ”Sluttelig gav den amerikanske regerings tilkendegivelser om anvendelse af Genève-konventionerne, herunder om beskyttelsen af tilbageholdte, således ikke regeringen anledning til at betvivle, at overdragelse af tilbageholdte til de amerikanske styrker i Afghanistan ville være foreneligt med Danmarks folkeretlige forpligtelser i henhold til den humanitære folkeret.”
De sidste to punkter drejer sig om overdragne fanger og beskyldninger om overgreb: ”Ligeledes gendrives påstanden i filmen om, at danske soldater skulle have overdraget flere end 34 personer i amerikansk varetægt, ligesom det heller ikke sandsynliggøres, at personer tilbageholdt af danske soldater skulle have været udsat for overgreb, mens de har været i amerikansk varetægt.”
Vurdering
Ministerbetjening på topniveau
Redegørelsen er et stykke arbejde, der er bestilt af regeringschefen på regeringens vegne. Der skal være tale om en udtalelse, der utvetydigt tager afstand fra enhver kritik af danske embedsmænd og militærfolks udlevering af en gruppe afghanske fanger til de amerikanske styrker.
På baggrund af, at ’frifindelsen’ findes formuleret på allerførste udkast til redegørelsen, kan man sige, at det reelt er embedsmændenes opgave at rådgive regeringen om, hvordan den kan fremstille sin sag sådan, at argumentation kan understøtte den allerede formulerede afvisning af enhver kritik.
Der er – set under denne synsvinkel – tale om en åbenlys politisk og strategisk rådgivning på et højt politisk niveau.
Efter de gældende regler er der aktindsigt i hele rækken af udkast.
Der blevet sendt i kredsløb mellem de tre implicerede ministerier – Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet, og som sådan er de eksterne.
De handler om militære forhold, men da aktindsigten imødekommes, er der kun et punkt, hvor man påberåber sig hensynet til militære hemmeligheder – antallet af soldater i den danske enhed streges over i alle papirer – bortset fra et. Så tallet kommer ud alligevel.
Hensynet til andre lande – her først og fremmest USA – bliver heller ikke påkaldt, hvilket heller ikke kan undre i betragtning af, at gruppearbejdet i høj grad går ud på at afproblematisere forskellen i dansk og amerikansk opfattelse af Genève-konventionerne relevans over for afghanske fanger.
Mange ministre, én holdning
Efter de regler, som Offentlighedskommissionen foreslår til den nye offentlighedslov, er situationen en helt anden.
Embedsmændene betjener ikke én, men hele tre ministre – de skal lave en udtalelse på hele regeringens vegne. De kommer alle fra ministerier, der samarbejder om en fælles opgave.
Derfor er det nærliggende at forestille sig, at en afgørelse om aktindsigt efter de foreslåede, nye regler vil tage udgangspunkt i bestemmelsen om, at
Retten til aktindsigt omfatter ikke (…) oplysninger, der udveksles mellem ministerier indbyrdes i forbindelse med ministerbetjening.
Sagen drejer sig om en politisk tilkendegivelse og ikke en konkret afgørelse i en forvaltningssag, en indgåelse af et kontraktforhold eller en ministeriel kontrol- eller tilsynsopgave, og derfor kan undtagelserne i forvaltningslemmen næppe bruges til at skaffe aktindsigt i udkastene.
Dokumentlemmen dur heller ikke – der indgår ikke den slags dokumenter, som denne undtagelse omfatter.
Derfor må man overveje, om man i hvert fald kan få fat i dele af materialet gennem udstregningslemmen.
Men her støder vi på reglen om, at der ikke skal ekstraheres fra
interne og eksterne faglige vurderinger eller politiske og strategiske udtalelser,
og den vil givetvis blokere for, at vi kan få uddrag fra udkastene.
Tilbage er muligheden for at få aktindsigt i dokumenter, der omfatter
oplysninger om interne faglige vurderinger i endelig form, i det omfang oplysningerne indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende
– altså vurderingslemmen.
Men her støder vi mod bestemmelsen om, at det skal være dokumentets endelig form. Og den har vi allerede – det er den redegørelse, som daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen præsenterede onsdag den 13. december 2006 med bemærkningen
Der er ikke fugls føde på den sag!
Havde vi ikke fået den endelige redegørelse, havde det nu ikke hjulpet os. For reglen siger også
Det gælder dog ikke oplysninger om interne faglige vurderinger, som findes i dokumenter, der er udarbejdet til brug for ministerrådgivning.
På baggrund af denne vurdering er vi ikke i tvivl om, at det under den foreslåede lovgivning ikke vil være muligt at få indsigt i embedsmændenes arbejde. Området vil være lukket land, hvor det er umuligt for borgere og presse at kontrollere,
at alt går rigtigt til under forvaltningens udførelse af dens opgaver.
Med mindre en regering skulle se sin fordel i at give adgang til en sådan arbejdsproces, vil baggrunden for storpolitiske tilkendegivelser for altid være hyllet i mystik og formodninger – hvis det altså ikke lykkes journalister at skaffe sig informationer fra relevante kilder mod løfte om fuld anonymitet.
Fra den aktuelle politiske debat ved vi, at anonyme kilder meget ofte bliver brugt til at mistænkeliggøre både nyhederne og dem, der viderebringer dem.
