Men først skal vi se på ’kattelemme’.
Sammen med indførelsen af ministerbetjening som grundlag for afvisning er der indsat nogle ’kattelemme’, som man måske kan bruge til at komme frem til afslørende materiale, der søges gemt væk som ”ministerbetjening”.
Men det er, som påvist flere steder i denne bog, et svagt, tidskrævende og kompliceret arbejdsredskab for den, der arbejder som journalist i en branche, hvor vareholdbarheden er kort og ressourcerne til langvarig research begrænsede.
På baggrund af vores journalistiske erfaring har vi lavet en oversigt over, hvordan vi mener, kattelemmene vil virke:
Forvaltningslemmen:
§ 24. Retten til aktindsigt omfatter ikke:
1) Interne dokumenter og oplysninger, der udveksles mellem et ministeriums departement og dets underordnede myndigheder i forbindelse med ministerbetjening.
2) Interne dokumenter og oplysninger, der udveksles mellem ministerier indbyrdes i forbindelse med ministerbetjening.
Stk. 2. Stk. 1 gælder ikke
1) i sager, hvori der er eller vil blive truffet en konkret afgørelse af en forvaltningsmyndighed,
2) i sager om indgåelse af kontraktforhold, og
3) i forbindelse med et ministeriums udførelse af kontrol– eller tilsynsopgaver.
’Forvaltningslemmen’ står i stk. 2 i den paragraf, hvor bestemmelsen om ministerbetjeningen findes som stk. 1.
En minister er både politisk chef og forvaltningschef, og det er i princippet kun den politiske del af ministerarbejdet, der kan gemmes væk som ministerbetjening.
Punkt 1 i Stk. 2 drejer sig om helt konkrete afgørelser i rene forvaltningssager, og muligheden for at få aktindsigt omfatter også dokumenter, som udveksles mellem et ministerium og en underordnet myndighed i den konkrete sag.
Men handler det om generelle forvaltningsafgørelser, så mener Offentlighedskommissionen, at der er tale om politisk ministerbetjening, og så er der lukket for aktindsigt.
Punkt 2 omfatter købsaftaler, entrepriseaftaler, lejeaftaler og lignende. Men denne mulighed kan lukkes ved brug af en anden bestemmelse (§ 33, nr. 3), der giver mulighed for at sige nej til aktindsigt, hvis
det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til: (…) Det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed
og der er erfaring for, at det offentlige i sådanne sager næsten pr. automatik vil have, at dets interesser er væsentlige hensyn.
Punkt 3 drejer sig om sager, hvor et ministerium vil efterprøve eller træffe afgørelse i en sag, der er behandlet af en underordnet myndighed.
Men her findes en låseanordning, der meget vel kan betyde, at denne ’kattelem’ ofte vil være låst. Adgangen til aktindsigt
omfatter ikke de tilfælde, hvor et ministerium anmoder en underordnet forvaltningsmyndighed (typisk en styrelse eller et direktorat) om en nærmere redegørelse om en sag, der f.eks. har været genstand for politisk bevågenhed (en ’politisk sag’).
I sin yderste konsekvens betyder det, at alle sager, som pressen tager op, og som kan give ministeren og hans embedsmænd problemer, kan afskærmes mod aktindsigt, uanset om det handler om overbetaling til privatsygehuse eller en omstridt administration af P-afgifter.
En dag vil vi vide, hvordan ombudsmanden vil håndtere dette fænomen, der kan gå hen og gøre hele opdelingen mellem en politisk og administrativ chef ret illusorisk.
Indtil da må man regne med, at ’forvaltningslemmen’ er vanskeligere at åbne, end man umiddelbart kunne tro.
Dokumentlemmen:
§ 26. Retten til aktindsigt omfatter uanset bestemmelsen i § 23, stk. 1, interne dokumenter, som foreligger i endelig form, når
1) dokumenterne alene gengiver indholdet af den endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse,
2) dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som der har været pligt til at notere efter bestemmelsen i § 13,
3) dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder,
4) dokumenterne indeholder generelle retningslinjer for behandlingen af bestemte sagstyper, eller
5) dokumenterne indeholder en systematiseret gengivelse af praksis på bestemte sagsområder.
Lovudkastet opregner fem typer dokumenter, der er aktindsigt i, uanset om der er tale om ministerbetjening.
Men – og der er et væsentligt ”men” – det forudsætter, at der er tale om dokumenter i deres endelige form. De dokumenttyper, der omtales
vil således ikke være omfattet af bestemmelsen, hvis det alene foreligger i udkast eller anden foreløbig form.
Bestemmelsen giver med andre ord ikke adgang til dokumenter, der viser, hvordan myndighederne er nået frem til ”den endelige form”.
Nr. 1, 2, 3 og 4 findes også i den gamle lov, mens nr. 5 er ny. Kommissionen understreger, at nr. 4 og 5 ikke giver adgang til
såkaldte visdomsbøger, der er samlinger af en myndigheds tidligere afgørelser, udtalelser mv. til myndighedens eget brug.
Udstregningslemmen:
§ 28. Retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1–4, omfatter uanset disse bestemmelser oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen. Det samme gælder oplysninger om eksterne faglige vurderinger, som findes i dokumenter, der er omfattet af § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1–3.
Stk. 2. Stk. 1 gælder ikke i det omfang
1) det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug,
2) de pågældende oplysninger fremgår af andre dokumenter, som udleveres i forbindelse med aktindsigten, eller
3) oplysningerne er offentligt tilgængelige.
Bestemmelsen giver adgang for ekstrahering – dvs. mulighed for at få udleveret enkelte, udvalgte oplysninger fra et dokument ved at resten af papiret udstyres med de velkendte – ofte mangfoldige – sorte udstregninger.
Bestemmelsen giver aktindsigt i
oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen
samt i
oplysninger om eksterne faglige vurderinger,
der findes i dokumenter, der indgår i ministerbetjening og dermed ellers er undtaget fra aktindsigt.
Kommissionen forklarer, at udtrykket ”en sags faktiske grundlag” omfatter
”egentlige faktuelle oplysninger” samt andre oplysninger, der medvirker til at skabe klarhed om sagen, herunder oplysninger om de metoder og forudsætninger, som en forvaltningsmyndighed har anvendt ved fastlæggelsen af de ”egentlige faktuelle oplysninger”.
Men bemærkningerne slår også fast, at adgangen til disse ”egent-lige faktuelle oplysninger” lukkes, hvis der er tale om
interne og eksterne faglige vurderinger samt politiske og strategiske udtalelser.
Så der dukkede beskyttelsen af den politiske beslutningsproces op igen og lukkede af for indsigt.
Lykkes det at undgå, at den politiske smæklås går i aktion, kommer man til kravet om, at oplysningerne skal være
relevante for sagen
hvilket omfatter
faktiske oplysninger, der er indgået i sagen, og som taler imod myndighedens beslutning.
Her skal man så huske, at der ikke er aktindsigt, hvis det, der taler mod myndighedens beslutning, er politiske indvendinger eller faglige vurderinger, uanset om de er interne eller eksterne.
Dertil kommer, at kommissionen har nogle betragtninger over, hvornår oplysninger kan være irrelevante, og de kan godt gå hen og lukke af for viden om problematiske oplysninger.
Bemærkningerne nævner det, der kaldes ”efterfølgende irrelevans”, og det rammes oplysninger af, når
sagens udvikling indebærer, at oplysningerne er irrelevante, fordi de blevet erstattet med bedre og opdaterede oplysninger.
I sager, hvor data præsenteres mere positivt, end de strengt taget kan bære, kan indsigt i tidligere versioner af dokumentet være af betydning for vurderingen af en sag.
Hvis forbedringen består i, at der er puttet nye oplysninger ind i dokumentet, er det opdateret. Om det er blevet bedre, kan diskuteres. Men det bliver det først, når man har klaget til ombudsmanden, og han har vurderet sagen.
Så vil det vise sig, hvor meget vægt han lægger på ordet ”bedre”.
Principielt må det kræve en kvalitativ vurdering af, om de nye oplysninger bedre viser sagens rette sammenhæng end dem, de har erstattet.
Kun tiden kan vise, hvordan den vurdering kommer til at fungere.
Vurderingslemmen:
§ 29. Retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1–3, omfatter uanset disse bestemmelser oplysninger om interne faglige vurderinger i endelig form, i det omfang oplysningerne indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende. Det gælder dog ikke oplysninger om interne faglige vurderinger, som findes i dokumenter, der er udarbejdet til brug for ministerrådgivning eller rådgivning af formandskabet for de foreninger, der er omfattet af § 3, stk. 1, nr. 3.
Stk. 2. § 28, stk. 2, finder tilsvarende anvendelse.
Lovudkastet åbner endnu en mulighed for at se det politisk-administrative system i kortene. Selv når der er tale om ministerbetjening, kan man få adgang til
oplysninger om interne faglige vurderinger i endelig form, (…) hvis oplysningerne indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende.
Det afgørende er, om der er tale om en ”faglig vurdering”, og om den har ”endelig form”.
Kravet om ”endelig form” var som nævnt også afgørende for, om ’dokumentlemmen’ kan åbnes – ligesom det her er tilfældet med ’vurderingslemmen’.
Det betyder det samme begge steder – dokumenter, der findes som udkast eller foreløbig udgave, er der ikke aktindsigt i.
Derudover når Offentlighedskommissionen frem til, at der skal noget særligt til, for at en vurdering kan kvalificere sig til at være ”faglig”:
Det afgørende er (…), at den pågældende person på grund af sin eller forvaltningsmyndighedens indsigt i det omhandlede spørgsmål har særlige forudsætninger for at udtale sig.
Det skulle man mene – og håbe – på, at embedsmænd har, når de behandler en sag, men det er ikke nok:
Derimod kan en vurdering, der bygger på den almindelige administrative indsigt, der er til stede i forvaltningsmyndighederne, ikke karakteriseres som en faglig vurdering i bestemmelsens forstand. (…)
Som eksempel på sådanne vurderinger kan nævnes embedsmændenes rådgivning om politiske og strategiske overvejelser. En sådan rådgivning er en del af embedsmændenes almindelige kvalifikationer.
Går man ud fra, at en hvilken som helst embedsmand i en hvilken som helst myndighed kan gennemskue en problematisk oplysning i et dokument, så er der ikke tale om en ”faglig vurdering” og så er lukket for adgang ad denne vej.
Hvis det derimod forudsætter en embedsmand med en særlig indsigt og viden om lige præcis den konkrete sag, så kan der være tale om en ”faglig vurdering”.
Men det er ikke nok til at skaffe aktindsigt, at der virkelig er tale om en ”faglig vurdering”.
For ovenover alting gælder beskyttelsen af ministerbetjeningen:
Det gælder dog ikke oplysninger om interne faglige vurderinger, som findes i dokumenter, der er udarbejdet til brug for ministerrådgivning.
Om det forklarer kommissionen, at der her tales om dokumenter, der er udarbejdet med henblik på at skulle tjene som grundlag for den direkte ministerrådgivning.
Konklusion
Set under et er disse ’kattelemme’ komplicerede og ikke nemme at lette på.
Sagen er jo, at den der begærer aktindsigt, har meget lille mulighed for at se den offentlige modpart i kortene – og derfor reelt er udelukket fra at argumentere for sin sag og pege på de regler, der menes overtrådt.
Det er kun, hvis sagen havner som en klage hos ombudsmanden, at denne mulighed for at se journalistens modpart i kortene kan opstå.
Derfor har klageren også kun ringe mulighed for at sikre, at klagen indeholder netop de elementer, der er afgørende – dem må han eller hun håbe på, ombudsmanden selv finder frem til.
